A abertura de capital da Infraero no contexto de um novo marco regulatório aeroportuário

É praticamente consensual a urgência na ampliação dos investimentos em infra-estrutura aeroportuária no Brasil. Afinal de contas, o aumento do poder aquisitivo do brasileiro ao longo dos últimos anos, o surgimento de uma nova classe média com grande potencial de consumo e a significativa queda do preço da passagem aérea (em decorrência da maior competição no setor) impulsionaram a demanda por transporte aéreo no país, que vem crescendo desde 2003 a uma taxa média anual superior ao próprio crescimento da economia. Como efeito desse movimento, gargalos nos principais aeroportos do país passaram a ser cada vez mais visíveis, especialmente a partir de 2007, o que reforça a necessidade de ampliação da infra-estrutura aeroportuária.

De acordo com um estudo feito em 2010 pela consultoria McKinsey a pedido do BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social), estima-se que nos próximos 20 anos deverão ser investidos até R$ 34 bilhões em infra-estrutura aeroportuária, de forma a criar condições para que o Brasil desfrute do pleno potencial de crescimento do setor. Esses recursos devem ser aplicados, segundo a consultoria, em três frentes: 1) ações emergenciais de curto prazo (focadas nos aeroportos onde existem os principais gargalos – Guarulhos e Congonhas); 2) medidas estruturantes (de médio e longo prazo) e 3) medidas pontuais (voltadas para os dois principais eventos da presente década – a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016).

O que fazer, contudo, quando essa necessidade de aplicação de recursos é muito superior à capacidade de investimento do Estado no setor aeroportuário? Mais que uma questão retórica, essa indagação de fato representa um grande desafio para o governo brasileiro, especialmente por demandar uma resposta quase que imediata, haja vista que cada vez mais a capacidade utilizada nos principais aeroportos vem se aproximando da capacidade instalada (em alguns deles, como é o caso de Guarulhos e Congonhas, a capacidade utilizada já superou a capacidade instalada). Para conciliar essa questão acerca da necessidade e capacidade de investimento, torna-se cada vez mais urgente a discussão de um novo marco regulatório para o setor aeroportuário, conforme trataremos a seguir.

O modelo atual do setor aeroportuário
A partir dos anos 90, com a abertura dos mercados e o fim da regulação intervencionista pelo Estado, o setor aéreo apresentou um crescimento bastante considerável, acelerado, sobretudo, a partir de 2003, pelos motivos já citados anteriormente. Novas empresas aéreas ingressaram no mercado, algumas se fundiram ou foram incorporadas por outras maiores, mudaram-se paradigmas da aviação civil. A despeito de tudo isso, o setor ainda conta com um marco regulatório totalmente obsoleto: vale lembrar que o CBA (Código Brasileiro de Aeronáutica) data de 1986 e, portanto, não incorpora as principais modificações feitas no setor aeroportuário ao longo dos últimos anos. Isso mostra a necessidade de se discutir um novo marco regulatório para o setor, de forma a alinhá-lo com as atuais demandas.

De uma forma geral, pode-se considerar que o sistema aéreo brasileiro é de boa qualidade. Atualmente, o país possui mais de 4,2 mil aeroportos e aeródromos, constituindo-se, assim, na segunda maior rede aeroportuária do mundo, ficando atrás apenas dos Estados Unidos. A operação e exploração dos aeroportos constituem atividade monopolizada pela União, que pode, como prevê o artigo 36 do CBA, realizar estas atividades diretamente ou então delegá-las a Estados e Municípios (mediante convênio) ou à iniciativa privada, por concessão ou autorização. Para efeitos de tarifação, os aeroportos brasileiros são classificados em quatro categorias distintas, sendo que em cada categoria as tarifas são as mesmas, não podendo haver diferença de valor de tarifa entre aeroportos de uma mesma categoria.

É importante destacar que no atual modelo existem cinco tarifas que são cobradas nos aeroportos brasileiros: 1) a tarifa de embarque (cobrada do passageiro); 2) a tarifa de pouso e 3) a tarifa de permanência (cobrada das operadoras das aeronaves que fazem uso do aeroporto); 4) a tarifa de armazenagem e 5) a tarifa de capatazia (cobradas de transportadores de cargas que se utilizam da estrutura do aeroporto). Sobre o valor dessas tarifas pode ser cobrado ainda o ATAERO (Adicional sobre a Tarifa Aeroportuária), que é de 50% sobre o seu respectivo valor. Esse adicional é destinado, segundo a legislação, para melhoramentos, reformas e expansão da infra-estrutura aeroportuária. Essas tarifas aeroportuárias são a principal fonte de receita da Infraero, empresa pública criada em 1972 para administrar os principais aeroportos do país.

Problemas na capacidade de investimento da Infraero
Vinculada ao Ministério da Defesa, a Infraero atualmente administra 67 aeroportos (32 internacionais e 35 domésticos), que respondem por nada menos que 95% de toda movimentação do transporte aéreo de passageiro e de cargas no país. Além das tarifas mencionadas anteriormente, que compõe a chamada receita tarifária, a Infraero também capta recursos através das chamadas receitas comerciais, obtidas por meio da concessão de espaços comerciais nos aeroportos e também através da prestação de serviços de comunicação e auxílio a navegação aérea). Embora as receitas comerciais tendam a ser mais rentáveis que as aeronáuticas, a ineficiência na gestão da Infraero faz com que elas representem apenas 25% das receitas totais, o que é muito baixo se considerarmos que em outros países, estas receitas respondem por metade da receita total.

Além disso, muitas empresas aéreas têm encontrado uma forma muito eficaz de aumentar sua rentabilidade, “driblando” o pagamento de tarifas nos aeroportos. Grande parte das companhias tem feito conexões mais rápidas nos aeroportos, pagando, assim, apenas a tarifa de pouso e ficando livres da tarifa de permanência (que é cobrada da aeronave apenas pelo período que exceder a três horas contadas a partir do pouso). Ou seja: a capacidade de investimento da Infraero não tem crescido na medida necessária para fazer frente às necessidades de ampliação da capacidade instalada nos principais aeroportos, o que vem provocando o estrangulamento principalmente nos “hubs” (aeroportos, como Guarulhos e Congonhas, que funcionam como centros de distribuição de passageiros para outros aeroportos), onde são feitas a maior parte das conexões.

Assim, enquanto alguns aeroportos encontram-se demasiadamente congestionados, outros ainda apresentam ociosidade. E para complicar ainda mais essa situação, como as tarifas não são específicas para cada aeroporto (lembre-se que elas são iguais para aeroportos de uma mesma categoria, independentemente da região em que se encontram), não existe um incentivo para o uso de aeroportos ociosos tampouco um desestímulo ao uso dos congestionados. Esse mesmo raciocínio aplicava-se com relação à distribuição dos vôos: apesar da adoção de uma grade de slots (sistema pelo qual os horários de pouso e decolagem são atribuídos a empresas específicas) nos aeroportos congestionados, não há incentivos para a alocação do vôo fora de horário de pico.

Ou seja: enquanto alguns aeroportos, sobretudo os de São Paulo, ficam excessivamente “carregados”, outros operam com capacidade ociosa, gerando um desequilíbrio que se reflete nas receitas. De acordo com o estudo da McKinsey, menos de um terço dos aeroportos brasileiros administrados pela Infraero são superavitários. Para resolver esse descompasso de receitas entre os aeroportos, a gestão atual da Infraero se vale de um mecanismo de subsídios cruzados, nos quais os aeroportos superavitários cobrem as despesas restantes nos aeroportos deficitários. Isso, evidentemente, cria um problema à medida que reduz a quantidade de recursos que deveriam ser aplicados na melhoria e expansão da infra-estrutura dos aeroportos mais movimentados – que, por conseguinte, fecham o período com superávit.

A possibilidade de abertura de capital da Infraero
Diante de todo esse cenário de desequilíbrio entre demanda e infra-estrutura aeroportuária e, pior, de capacidade de investimento da Infraero inferior à real necessidade de aplicação de recursos, o governo tem admitido a possibilidade de abertura de capital da Infraero. De fato, essa medida tende a ser uma excelente solução para grande parte dos problemas de investimento no setor aeroportuário. Atualmente, a União é detentora de 88% das ações da Infraero, cabendo o restante ao Fundo Nacional de Desenvolvimento, sob responsabilidade do BNDES. No caso de uma abertura de capital, parte dessas ações seria negociada na bolsa de valores e transferida, portanto, para a iniciativa privada. A União, contudo, continuaria com participação majoritária no capital da Infraero.

De uma forma bem simples, pretende-se adotar na Infraero uma forma de gestão semelhante à da Petrobras e da Eletrobras, que continuam sendo empresas estatais, mas que possuem participação também da iniciativa privada. Fica claro aqui que isto não constitui um processo de privatização, como alguns jornalões têm anunciado de forma premeditadamente equivocada. Esse caminho, o da abertura de capital da Infraero, é, na visão deste blog, o melhor a ser tomado, uma vez que confere um maior controle sobre a aplicação dos recursos e reduz a interferência político-partidiária, tanto na gestão empresarial quanto na dos recursos humanos e financeiros da Infraero. Isto porque com a negociação das ações em bolsa, a Infraero terá que adotar práticas de Governança Corporativa condizentes com o mercado de capitais, dando, assim, uma maior racionalidade aos investimentos.

E aqui é muito importante que seja sublinhado: nos últimos anos, a Infraero de fato aumentou o investimento em obras de infra-estrutura aeroportuária no país. Contudo, podemos identificar dois aspectos negativos apesar desse aumento do investimento: 1) esses investimentos foram feitos de forma dispersa, distribuindo os recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critérios claros de prioridade em função das reais necessidades de demanda; e 2) embora tenham crescido, ainda assim os investimentos foram insuficientes frente à necessidade efetiva. Com a abertura de capital, elimina-se, ou pelo menos se reduz substancialmente, a pressão política por investimentos: estes passarão a ser orientados por critérios técnicos e não distribuídos para se agradar a este ou aquele aliado.

Além disso, outra vantagem da abertura de capital diz respeito às maiores e melhores condições de captação de recursos pela Infraero. Ao mesmo tempo em que se tem uma mudança no paradigma de gestão da empresa, tem-se também maiores facilidades para que a Infraero consiga captar recursos no mercado para fazer frente aos investimentos necessários em infra-estrutura aeroportuária. Sem contar o fato de que, ao abrir o seu capital, a Infraero não mais se enquadra nas rígidas normas de licitação para contratação de serviços que uma empresa totalmente pública tem que obedecer. Isso, naturalmente, significa maior agilidade nas obras e atende de forma direta à premissa básica de que os investimentos na expansão da infra-estrutura aeroportuária têm que ser feitos com um mínimo de tempo para darem conta da demanda, em constante expansão.

Trataremos nos artigos seguintes sobre a questão das concessões em alguns aeroportos e nos aprofundaremos na discussão do novo marco regulatório do setor aeroportuário. Acompanhem!

Leia também:
Aviação civil: saiba como evoluíram em 60 anos as políticas públicas para o setor aéreo no país

Demanda por transporte aéreo cresce bem mais que a economia e expõe gargalos do setor