Aviação civil: saiba como evoluíram em 60 anos as políticas públicas para o setor aéreo no país

O forte crescimento da demanda por transporte aéreo nos últimos anos (elevação média de 12,3% ao ano entre 2003 e 2010) trouxe ao centro do debate político-econômico, especialmente a partir de 2007, a necessidade de o governo traçar políticas mais firmes de investimento no que se refere à infra-estrutura aeroportuária. De fato, nunca se discutiu tanto a questão do sistema aéreo brasileiro quanto se tem discutido recentemente, até pelos próprios efeitos colaterais decorrentes da expansão da demanda em velocidade superior ao crescimento da capacidade instalada. Filas nos terminais de embarque, atrasos em vôos, terminais de passageiros obsoletos: tudo isso tem criado uma grande pressão sobre o governo para melhorias na área.

A Presidenta Dilma Rousseff, em seus primeiros dias de governo, já dá sinais que pretende dar uma solução eficaz para esta questão, através da discussão de um novo marco regulatório para o setor aeroportuário, tal como foi feito com o setor elétrico no início do governo Lula. Antes mesmo de entendermos quais são as alternativas em termos de política pública para uma modernização do setor aeroportuário, faz-se necessário fazermos uma retrospectiva das políticas para o setor aéreo no Brasil, de forma a termos a compreensão do que foi feito (e do que não foi feito) para que se chegasse à situação atual. Portanto, trataremos neste artigo basicamente da evolução destas políticas públicas para a regulação do setor aéreo brasileiro.

1973-1986: regulação e intervencionismo do Estado
O grande “boom” de empresas aéreas no Brasil ocorreu, sobretudo, a partir da década de 1950, acompanhando um crescimento do setor que se verificava no resto do mundo. O Brasil, em particular, por ser um país continental sempre foi um território muito propício para a adoção do modal aéreo de transporte, especialmente a partir do momento que se tem uma maior consolidação da elite industrial – o primeiro público alvo de nosso setor aéreo. Nos anos 60, com o desenvolvimentismo do governo Juscelino Kubitscheki, novas empresas aéreas passaram a entrar no mercado, especialmente em escala regional, aproveitando-se do momento de expansão da renda da burguesia industrial e da subseqüente ampliação da demanda por transporte aéreo.

Neste período, dos anos 50 e 60, não houve uma política de regulação propriamente dita por parte do Estado, de forma que a entrada de diversos players acabou por provocar uma competição predatória entre eles, requerendo, portanto, certa dose de intervenção do governo. Foi o que aconteceu a partir de 1973, quando o governo federal, já nas mãos dos militares, iniciou um processo de implementação de instrumentos de regulação e de políticas de desenvolvimento, de forma análoga aos princípios que eram aplicados à indústria. Esse traçado inicial de políticas públicas para o setor aéreo seguia a lógica do intervencionismo estatal como promotor do desenvolvimento – ou seja, de um ambiente totalmente livre e desordenado dos anos 50-60 passou-se para um ambiente no qual o Estado ditava as regras do setor.

A partir dos anos 70, as autoridades aeronáuticas passaram a definir variáveis como preço da tarifa aérea e freqüência de vôos, marcando, assim, um período de “regulação com intervenção”. Nesse período, operavam no Brasil 4 empresas aéreas nacionais e 5 regionais. O governo, então, dividiu o território em cinco grandes áreas correspondentes a monopólios especialmente concebidos para operação das empresas regionais. Ou seja, cada empresa regional poderia operar vôos apenas dentro de sua área de concessão e não havia competição com as empresas nacionais, uma vez que estas, conforme decisão do governo, passaram a atuar tão somente em ligações troncais. Aparentemente, estava resolvido, ao menos no curto prazo, a questão do setor aéreo no Brasil.

1986-1992: os anos difíceis para a aviação brasileira
Do ponto de vista institucional e econômico, a década de 80 foi marcada pelo colapso do governo militar e, junto com ele, do modelo de desenvolvimentismo praticado até então. A instabilidade institucional e, sobretudo, o cenário de hiperinflação que marcaram a década levaram o governo a priorizar, no âmbito das políticas públicas, as questões macroeconômicas, em detrimento a políticas setoriais de longo prazo. A grande questão que se colocava naquele momento para o governo era a busca de uma solução para a estabilização dos preços (inflação anual neste período batia a casa dos três dígitos), de modo que investimentos em infra-estrutura aérea eram algo totalmente impensável neste cenário.

Somado a isso há que se considerar o efeito nefasto para as companhias aéreas dos sucessivos pacotes econômicos anunciados pelo governo. A partir de 1986, já no governo Sarney, uma série de medidas para desvalorização real da taxa de câmbio, tomadas com o intuito de ampliar a rentabilidade das exportações, afetou diretamente as empresas aéreas, que tinham uma estrutura de custos intimamente atrelada ao dólar. Afinal de contas, devemos lembrar que boa parte dos insumos da indústria aérea, neste período, era dotada em moeda norte-americana. Com a desvalorização cambial que tornou o dólar, portanto, mais “caro” frente à moeda brasileira, houve uma pressão muito grande sobre a curva de custos das companhias aéreas, ao mesmo tempo em que o governo tomava medidas de controle interno de preços.

Temos aqui uma combinação de dois movimentos: de um lado, a curva de custos é inflada pela desvalorização cambial e, de outro, a curva de receitas não acompanha o crescimento dos custos, à medida que o governo estabelece políticas de controle de preços. Ou seja, cada vez mais a curva de custos “cola” na curva de receitas, reduzindo, dessa maneira, a rentabilidade das empresas aéreas. Voar tornava-se um negócio muito caro, não somente para os passageiros como para as próprias companhias aéreas, que possuíam limitações para alinhar seus preços à movimentação dos custos determinada pela curva cambial.

1992-1997: abertura comercial e liberalização do mercado
A “luz no fim do túnel” para as companhias aéreas vem no início dos anos 90, quando o governo Collor inicia uma série de medidas visando à abertura da economia brasileira. Norteado por uma idéia de menor intervenção estatal na economia, o governo federal decreta, a partir de 1992, o fim das restrições territoriais para as empresas regionais. Ou seja, a partir dali uma empresa que atuasse no Sudeste, por exemplo, poderia também operar vôos em outras regiões do Brasil, ao contrário do que previa a política traçada nos anos 70. Isso foi especialmente importante por permitir que empresas de médio porte pudessem competir com as de grande porte nos trechos de longa distância.

Duas companhias, até então de porte médio, entram em cena a partir de então: a TAM e a Rio-Sul, promovendo um forte crescimento da aviação regional. É interessante notar que a TAM marca, nos anos 90, uma ruptura do paradigma “empresas regionais-empresas nacionais”, uma vez que fortalece sua atuação no Sudeste, especialmente na ponte aérea Rio-São Paulo, mas também passa a operar vôos para o restante do Brasil. Além disso, o governo decreta o fim da exclusividade das empresas regionais para operar vôos direto ao centro (VDC), medida esta que volta a dar um gás à competição entre as empresas aéreas no Brasil. O governo cada vez mais deixava de lado uma postura intervencionista e o setor, por sua vez, caminhava a passos largos para uma maior liberdade.

Vale destacar, contudo, que em certa medida a competição entre as empresas aéreas foi inibida por um movimento agressivo de aquisições e fusões praticadas pelas grandes companhias aéreas. Ou seja, novas empresas passaram a entrar no mercado, mas diante disso as grandes empresas deram uma resposta – através de fusões e aquisições – e voltaram a reconcentrar o mercado. Uma medida muito importante tomada na década de 90 pelo governo foi a criação do conceito de “banda tarifária”, que ampliou ainda mais a liberalização do setor, uma vez que as empresas aéreas não mais praticavam tarifas fixadas pelo governo, mas podiam oferecer ao consumidor preços que oscilassem dentre um intervalo – a banda – previamente estabelecido pelo governo.

1998-2002: liberalização tarifária com pouca regulação
O final da década de 90 marca um novo divisor de águas na aviação brasileira, uma vez que ali é acentuado o processo de liberalização do mercado aéreo, beirando quase uma desregulamentação. Através de duas Portarias, no final de 1997, o governo FHC libera as companhias aéreas para praticarem tarifas com descontos de até 65% sobre o valor de referência fixado. Isso naturalmente acirra sobremaneira a competição entre as empresas aéreas, sobretudo as de grande porte e com maior freqüência de vôos. Em janeiro de 1998, uma nova Portaria do governo federal extingue a exclusividade do direito de empresas regionais operarem as “Linhas Aéreas Especiais”, o que ampliou ainda mais o grau de liberdade no mercado aeroportuário e deu início à chamada 2ª Rodada de Liberalização.

Contudo, em janeiro de 1999, quando ocorre a maxidesvalorização do real frente ao dólar, há uma forte pressão sobre a curva de custos das empresas aéreas. Neste momento, o governo teme que o ambiente de maior liberdade concedida possa acarretar um repasse do aumento de custos das companhias para as tarifas praticadas, retroalimentando o processo inflacionário que emergia então no Brasil. Para evitar que isso acontecesse, o governo estabelece mecanismos de controle de tarifas, impedindo um realinhamento automático de preços em consonância com os movimentos da curva de custos. Passado o susto cambial, contudo, a partir de 2001 o governo promove uma total liberalização dos preços praticados pelas empresas aéreas e acentua a flexibilização de processos para entrada de novos players.

É nesse momento que entra em cena a GOL Linhas Aéreas, que introduz no mercado aéreo brasileiro o conceito de “low cost” e passa a concorrer diretamente, via preço, com companhias já estabelecidas, como TAM e Rio-Sul. De acordo com analistas, a entrada da GOL representou uma quebra de paradigmas do mercado tão significativa quanto a quebra da dicotomia “nacional-regional” promovida pela TAM nos anos 90. A liberalização ao nível que chegou no início da década passada pode parecer, à primeira vista, extremamente positiva. Mas há que se considerar efeitos colaterais negativos desse processo sobre o sistema como um todo, que afetam não somente o nível de preços aos passageiros, como a própria qualidade do serviço prestado e a rentabilidade das empresas aéreas.

A “re-regulamentação” do governo Lula
A partir de 2003, com o início do governo Lula, o Estado retoma uma postura moderadora do mercado aéreo no Brasil. O DAC (Departamento de Aviação Civil) passa, em um primeiro momento, a ser responsável por “adequar a oferta de transporte aéreo, das empresas aéreas, à evolução da demanda”. Naquele momento, o novo governo já se baseava em estudos que previam um forte crescimento da demanda interna – não no elevado nível verificado, que se diga – nos anos subseqüentes. Vale lembrar que até 2002, a demanda por transporte aéreo crescia a uma taxa média anual de 4%, de forma que as projeções iniciais de mercado, no começo do governo Lula, apontavam para um crescimento médio anual de 5,6% até 2020.

Já nos primeiros anos, contudo, a velocidade real do crescimento da demanda supera as expectativas e força o governo a olhar com mais atenção para o setor, que não conseguia expandir a capacidade instalada na mesma magnitude que a elevação da demanda. Assim, em 2005 o governo Lula extingue o DAC e cria, em seu lugar, a Anac (Agência Nacional da Aviação Civil), que passa a ter como foco específico a regulação da aviação civil brasileira. Contudo, a Anac herda do DAC uma multiplicidade de funções (como escolas de aviação e entidades aerodesportivas, por exemplo), que a sobrecarregam e acabam por inibir a sua função primordial de promover a regulação econômica de um mercado amplamente dinâmico.

A demanda por transporte aéreo acelera e os primeiros gargalos começam a aparecer, sobretudo, nos grandes aeroportos, como o de Guarulhos e o de Congonhas, ambos em São Paulo. A crise de 2007 – apelidada pela grande imprensa e pela oposição como “apagão aéreo” – foi a expressão maior de que era necessário o governo ampliar urgentemente os investimentos em aeroportos, medida esta que foi definitivamente implementada no ano seguinte, com as obras do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). Contudo, a persistente elevação da demanda em magnitude de dois dígitos requer do governo Dilma uma discussão mais aprofundada acerca de um novo modelo para o setor aeroportuário, uma vez que os investimentos públicos – sozinhos – não darão conta de fazer frente ao crescimento da demanda.

No próximo artigo desta série, nos dedicaremos de forma mais profunda a tratar das alternativas para este novo modelo de regulação do setor aeroportuário, que caminha cada vez mais para um sistema misto, através da adoção de Parcerias Público-Privadas (PPPs) no setor. Confiram!

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“Nunca antes na História desse país”, o brasileiro viajou tanto de avião quanto nos últimos anos. Caso se confirme a projeção da Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) de um crescimento de 25% na demanda por transporte aéreo em 2010, a aviação civil deverá ter atingido no ano que passou a marca recorde de 160 milhões de Pax (unidade de contagem do movimento de passageiros nos aeroportos, resultante do somatório de número de embarques, desembarques e conexões). Isso significa um crescimento médio de 12,3% ao ano na demanda por transporte aéreo no país entre 2003 e 2010, bem acima, portanto, do crescimento médio do PIB (Produto Interno Bruto) do país no período, que ficou em 5%.

Este significativo crescimento do número de viagens aéreas feitas pelos brasileiros reflete tanto uma elevação do poder aquisitivo médio da população (resultado direto da política econômica adotada pelo governo Lula) quanto um ambiente de maior competição entre as empresas aéreas. Vale lembrar que no início da década passada, a maior liberalização tarifária concedida pelo governo federal, que autorizava as companhias aéreas a praticarem tarifas com descontos de até 65% sobre o valor de referência fixado, ampliou a concorrência no setor e contribuiu para uma expressiva redução no valor do bilhete aéreo. Para se ter uma idéia, somente entre 2003 e 2008 o preço médio pago por passageiro em um quilômetro viajado de avião caiu 48%.

Naturalmente, a combinação de ganho de poder aquisitivo com barateamento do preço da passagem aérea não somente ampliou a demanda por viagens aéreas em segmentos de maior renda, que tradicionalmente já utilizavam com maior freqüência este modal de transporte, como também introduziu um novo tipo de passageiro no mercado aeroportuário. Falamos da classe C, para quem até certo tempo atrás era impensável uma viagem de avião, por conta do elevado preço do bilhete. Essa ampliação da demanda fica muito clara quando analisamos a relação Pax/número de habitantes. Enquanto em 1997, ano no qual o setor começou a ter reformas mais profundas na regulação, a razão era de 0,3 Pax por habitante, em 2010 esse número deve chegar a expressivos 0,8 Pax por habitante.

Crescimento acima do esperado da demanda expõe gargalos
É interessante notar que nem o próprio mercado aeroportuário esperava esse crescimento estrondoso na demanda. Até bem pouco tempo atrás, nos primeiros anos da década passada, as projeções apontavam para um crescimento do mercado interno de transporte aéreo de passageiros de 200% em 20 anos. Ou seja, esperava-se que na melhor das hipóteses o mercado de aviação civil registraria um crescimento da demanda de 5,6% ao ano até 2020-2025. Vale lembrar que entre 1997 e 2002 a demanda por transporte aéreo cresceu a uma taxa média de 4% ao ano, segundo dados da Anac e da Infraero. Portanto, se consideramos as projeções do início da década à luz do que efetivamente se observou em anos anteriores a elas, poderemos concluir que elas eram até bem otimistas.


Mas se o crescimento da demanda bem acima do esperado (12,3%ao ano entre 2003 e 2009 ante a expectativa de 5,6% ao ano) foi evidentemente muito comemorado no setor, por outro lado também expôs certos gargalos de infra-estrutura. Como não se esperava uma elevação de demanda nesta magnitude, os investimentos em infra-estrutura aeroportuária não acompanharam o crescimento da demanda ao longo dos últimos anos. Ou seja, a demanda por transporte aéreo cresceu numa velocidade muito superior àquela verificada do lado da “oferta”, representada aqui pela capacidade instalada dos aeroportos brasileiros. Neste sentido, a capacidade utilizada foi cada vez mais se aproximando da capacidade instalada nos principais aeroportos à medida que a esta capacidade instalada crescia a taxas menores que a ocupação.

Como efeito direto desse descompasso entre demanda crescente e capacidade instalada em menor expansão, os primeiros problemas começaram a aparecer de forma mais acentuada entre 2006 e 2007, ano este em que os grandes jornais e a oposição alardeavam o malfadado “apagão aéreo”. Trataremos de forma mais aprofundada desta questão em outro artigo. Os investimentos do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) anunciados para o setor a partir de 2008 contribuíram para solucionar alguns gargalos; contudo, uma solução mais eficaz e completa do problema requer maiores investimentos na ampliação e adequação da infra-estrutura aeroportuária. Segundo relatório da consultoria McKinsey feito a pedido do BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social) em 2010, dos 20 principais aeroportos do país, 13 já apresentam gargalos nos terminais de passageiros.

E são justamente os aeroportos de maior movimentação, responsáveis por quase 30% de toda movimentação de passageiros no Brasil, Guarulhos e Congonhas, que estão em situação mais delicada. A perspectiva de que a melhora consistente do ambiente macroeconômico continue refletindo de forma positiva sobre o crescimento da demanda por transporte aéreo aliada à proximidade de dois grandes eventos esportivos no Brasil – a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016 – acentuam ainda mais a urgência de novos investimentos em infra-estrutura aeroportuária no Brasil e colocam como prioridade do governo a definição de um novo modelo de regulação e funcionamento do setor. Digamos que, tal como o governo Lula desenvolveu um marco regulatório em 2004 para sanar os gargalos do setor elétrico, agora é necessário que a Presidenta Dilma Rousseff o faça para o setor aeroportuário.

Crescimento deve desacelerar, mas seguir alto até 2020
Tanto a Infraero quanto a Anac trabalham como projeções que indicam uma desaceleração do crescimento da demanda na década que se inicia. É importante destacar aqui, contudo, que desaceleração da demanda significa que ela crescerá em ritmo menor do que na década passada, mas ainda assim continuará se expandindo. É como um carro, que percorre um trecho do percurso a velocidade de 120 Km/h e, no trecho seguinte, reduz a velocidade para 100 km/h. Ou seja, o carro continua andando, ainda em velocidade elevada, mas ligeiramente inferior à sua velocidade inicial. De acordo com essas projeções, considerando um cenário de crescimento do PIB brasileiro de 4,5% ao ano para a primeira metade da presente década, estima-se que a demanda por transporte aéreo cresça a uma taxa anual de 5% no cenário base.

Isso significa dizer que em 2014, ano que será realizado a Copa do Mundo, a demanda deve atingir a impressionante cifra de 194 milhões de Pax, o que representa uma elevação de 21% em relação ao patamar projetado para 2010 (o número oficial contabilizado pela Anac para o ano passado deverá ser divulgado nos próximos dias). Mantido esse ritmo de crescimento anual de 5% na demanda, o setor aeroportuário deverá chegar em 2020 com quase 261 milhões de Pax, o que corresponde a uma elevação de 62% na década que se encerrará naquele ano. Vale lembrar que estamos falando do cenário base, que é projetado levando-se em conta as perspectivas de crescimento real do PIB brasileiro e a média das projeções globais de elevação tanto da renda quanto da demanda mundial por transporte aéreo. No cenário otimista, com crescimento médio anual de 7%, os números são ainda mais impressionantes.

Se pensarmos que em 2014 projetam-se 194 milhões de Pax e considerarmos a projeção da Anac, de que no mês da Copa do Mundo (junho daquele ano), os terminais aeroportuários deverão registrar movimentação adicional de 2,7 milhões de Pax, podermos ver que esse efeito da Copa é residual sobre o significativo patamar que a demanda deve atingir por crescimento intrínseco ligado à melhoria da renda do brasileiro e barateamento do preço da passagem aérea. Ou seja, é preciso investir sim na infra-estrutura aeroportuária, mas menos por conta do chamado “efeito Copa” e mais em função da própria elevação natural projetada para a demanda no período, que deve continuar crescendo em um ritmo bom, acima da própria elevação do PIB no mesmo período.

É muito importante que o governo Dilma desenvolva um modelo de regulação para o setor aéreo que crie um ambiente propício aos investimentos, tanto públicos quanto privados, de forma a solucionar os gargalos do setor. Nos próximos artigos, o Boteko fará uma avaliação das políticas públicas que foram implementadas para o setor ao longo do tempo e também colocará em discussão as alternativas que o governo dispõe para ampliar os investimentos em infra-estrutura, especialmente no que diz respeito à abertura de capital da Infraero e também um sistema de Parcerias Público-Privadas (PPPs) para investimentos mais pesados que são necessários nos aeroportos com maior movimentação – Guarulhos e Congonhas. Acompanhem!