Desoneração da folha de pagamento e sua relevância para o aumento do emprego formal

Uma das principais propostas da Presidenta Dilma Rousseff no período em que ainda disputava a Presidência da República, no ano passado, deve tomar forma de projeto nos próximos dias para ser enviado, então, à votação posterior no Congresso Nacional. De acordo com reportagem da Folha de São Paulo publicada nesta sexta-feira, 21, o governo prepara uma proposta de desoneração da folha de pagamento, que será o primeiro ponto de um projeto de reforma tributária que deverá ser apresentado em partes no Congresso.

O debate em torno da questão da desoneração da folha de pagamento do setor produtivo, mediante redução da alíquota de contribuição previdenciária das empresas, tem longa data no Brasil, tendo sido aprofundado especialmente a partir da segunda metade da década de 90, quando o país viu ser intensificado o movimento de redução do emprego formal no mercado de trabalho. Para se ter uma idéia, os trabalhadores com carteira assinada correspondiam a 53% do mercado de trabalho em 1992, número que foi se reduzindo gradativamente, até chegar a 45,3% em 2002, de acordo com dados da Pesquisa Mensal do Emprego, do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

Redução de encargos deve elevar emprego formal
Essa redução da formalidade tem íntima relação com o custo tributário para o empresário formalizar sua mão de obra. Atualmente, a alíquota de contribuição previdenciária para o setor produtivo é de 20% sobre a sua folha de pagamento, o que certamente é um patamar bastante elevado. Medidas tomadas ao longo do governo Lula, relacionadas à simplificação tributária para micro e pequenas empresas, através do Super-Simples, ajudaram a reverter essa tendência de queda do trabalho formal, de forma que atualmente o emprego formal corresponde a 52% do mercado de trabalho brasileiro, retomando, portanto, níveis compatíveis com aqueles verificados no início dos anos 90, antes de se fortalecer o processo de informalidade.

O objetivo do governo Dilma é ampliar ainda mais o nível de formalidade da economia brasileira, levando-o a 60% no final dos próximos 12 meses, segundo as informações da Folha. Para tanto, a Presidenta pretende propor ao Congresso uma redução escalonada da alíquota de contribuição previdenciária, fazendo um corte, já neste primeiro ano, de 2 pontos percentuais. Assim, o recolhimento por parte das empresas passaria de 20% para 18% sobre a sua folha de pagamento. Nos períodos posteriores, essa redução continuaria sendo feita de forma progressiva, até atingir o patamar de 14%. Vale destacar que esse nível mínimo ainda não é certo, pois muitos dentro do governo defendem um patamar ainda menor, de 10% ou 12%.

De qualquer forma, esse corte por si só é muito interessante à medida que ajuda a reduzir a curva marginal de custos das empresas, abrindo espaço no médio prazo para novas contratações com carteira assinada. É uma boa maneira, nesse sentido, de levar o empregador a formalizar aqueles trabalhadores que trabalham sem registro na carteira, recebendo “por fora”. Ou seja, ganham os empregadores e também os trabalhadores: os primeiros pela redução dos custos marginais e os segundos pelo crescimento do emprego formal. Embora as Centrais Sindicais sejam contrárias a essa redução, alegando a inexistência de uma contrapartida que minimize possíveis impactos no déficit da Previdência Social, a medida é muito boa.

Isto porque, como nos ensina a Teoria Econômica, a eficiência de um tributo (auferida pelo nível de arrecadação) cresce até um determinado nível de alíquota, denominada de “alíquota ótima”. A partir desse ponto, qualquer aumento marginal da alíquota do tributo faz cair a arrecadação, de forma que a curva passa a ter formado decrescente, como pode ser visualizado na figura abaixo. Esse modelo, largamente conhecido na Economia, é denominado “Curva de Laffer”. Ele nos mostra que atualmente parte da informalidade é explicada pela alta carga tributária, de forma que uma redução na alíquota da contribuição previdenciária de B para A pode aumentar o nível de arrecadação do governo e, com isso, a eficiência do tributo.


Intuitivamente isso é lógico: com um menor custo marginal da mão-de-obra, o empresário poderá expandir sua folha de pagamento. Como a alíquota de contribuição previdenciária será menor, ele poderá ampliar sua contratação formal até certo nível máximo, no qual ele estará pagando o mesmo montante anterior de tributo sobre a folha, mas com mais empregados contratados. Suponha, por exemplo, que uma firma tenha 10 funcionários contratados com carteira assinada e que cada um receba R$ 600. A folha de pagamento dessa empresa é de R$ 6.000 e, com uma alíquota de contribuição previdenciária de 20%, ela paga R$ 1.200 à Previdência Social. Se a alíquota cair para 14%, por exemplo, ela pagará R$ 840 por estes mesmos 10 funcionários.

Essa “economia” de R$ 360 pelo empresário é vista, pelas Centrais Sindicais, pelo lado de uma menor arrecadação da Previdência Social, o que pode ocasionar problemas para o sistema previdenciário no longo prazo, caso não seja feita uma Reforma. Contudo, esse alívio fiscal deve ser entendido como um incentivo para o setor produtivo contratar novos trabalhadores com carteira assinada ou formalizar os que trabalham na informalidade. Nesse mesmo exemplo, se a empresa contratar mais 3 trabalhadores formais, sua folha de pagamento passará para R$ 7.800, recolhendo R$ 1.170 em contribuição previdenciária (15% de R$ 7.800). Veja que embora a folha de pagamento tenha ficado maior, a contribuição previdenciária é praticamente a mesma que pagava antes, só que com mais funcionários e uma produção maior.

A discussão acadêmica
É interessante destacar que alguns estudos acadêmicos contestam a hipótese de aumento da formalidade através da redução da alíquota de contribuição previdenciária. Um estudo feito em 2003 por Bordonaro a partir de dados em painel de 9 países latino-americanos em relação ao período entre 1980 e 2000 revelou que o impacto da variação do PIB per capita sobre a informalidade é maior que o impacto da alíquota previdenciária. Segundo este estudo, para cada 1 ponto percentual de aumento da alíquota previdenciária, o impacto sobre a informalidade é de +0,3 ponto percentual, ao passo que para cada 1 ponto percentual de acréscimo do PIB per capita, o impacto sobre a informalidade é de -1,7 ponto percentual, maior em módulo.

Estudos feitos por economistas brasileiros nesse mesmo período confirmam a conclusão de Bordonaro: a variação dos encargos sobre a folha de pagamento teria, segundo estes estudos, pouco impacto sobre o emprego formal, afetando antes os salários dos ocupados formais. Ou seja, esses estudos mostram que reduções da alíquota previdenciária ao invés de aumentar o emprego formal, aumentavam o salário médio dos trabalhadores do mercado formal. Essas conclusões, embora sejam bastante interessantes e pertinentes, devem ser vistas com ressalva hoje em dia. Isto porque tivemos, ao longo desses últimos oito anos, mudanças estruturais importantes no mercado de trabalho brasileiro.

A principal delas diz respeito à própria estabilidade do mercado de trabalho nos dias de hoje, que aumenta a racionalidade dos trabalhadores na análise do custo/benefício em sair da informalidade e ir para a formalidade. No final da década de 90, período ao qual se referem os dados dos estudos mencionados acima, a instabilidade do mercado de trabalho fazia com que grande parte dos trabalhadores aceitasse continuar na informalidade, sob o temor de perderem o seu emprego. Hoje em dia, no entanto, existe um ambiente mais seguro no mercado de trabalho (não em termos institucionais, pois isso já existia, mas sim em termos de estabilidade econômica), o que leva o trabalhador a considerar, sobretudo, o diferencial positivo de benefícios no mercado formal.

Portanto, embora admitamos que uma parcela da “economia” feita pelo empregador com a redução da alíquota de contribuição previdenciária possa de fato ser transformada em aumento salarial para os trabalhadores que já estão empregados, não podemos desconsiderar que grande parte da redução de custo deverá servir como incentivo para aumento da formalidade. Tendo isso em vista, o governo Dilma toma uma iniciativa muito importante e boa para a economia brasileira ao pensar um modelo de redução da alíquota previdenciária sobre a folha de pagamento com o objetivo de ampliar o emprego formal. A Presidenta está, sem dúvida, no caminho correto!

As mudanças na Lei Kandir e a novela do ICMS: até quando vai se tapar o sol com a peneira?

A nova alteração na Lei Kandir aprovada na última quarta-feira, 15, pelo Senado coloca novamente em pauta dois aspectos centrais acerca da Reforma Tributária: 1) a urgência em se implementar tal reforma de modo a pôr fim à série de paliativos que há 10 anos vêm se arrastando no país; e 2) a necessidade de se resolver de uma vez por todas a questão do ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços). De acordo com o texto aprovado, que modifica um projeto de lei complementar apresentado em 2001 pelo então senador Lúcio Alcântara, o prazo para entrada em vigor da desoneração do ICMS para compra de bens de consumo, energia elétrica e telefonia foi adiado de 1º de janeiro de 2011 para 1º de janeiro de 2020.

Na prática, essa mudança na Lei Kandir alivia os cofres dos Estados, que teriam um impacto negativo de R$ 19,5 bilhões já no próximo ano se o prazo para o repasse à indústria destes créditos em ICMS fosse mantido. Embora governo e oposição tenham concordado que a extensão do prazo é crucial para que os Estados não entrem em um verdadeiro “colapso”, a análise dos dois campos deve ir além disso, já que não é possível ficar adiando eternamente a desoneração fiscal. É preciso que uma reforma tributária de caráter amplo seja discutida no Congresso Nacional na próxima Legislatura e que este tema seja debatido também com setores da sociedade civil organizada, do empresariado e dos movimentos sociais.

Lei Kandir, ICMS e as receitas dos Estados
É sabido por todos que o ICMS é a principal fonte de arrecadação dos Estados. Como a Lei Kandir, que foi aprovada em 1996, gera impacto exatamente sobre a arrecadação desse imposto, é fácil de imaginar a polêmica que o assunto provoca entre os governadores. O “pomo da discórdia”, por assim dizer, relaciona-se com o crescimento das exportações brasileiras na última década. Quando foi aprovada, a Lei Kandir isentou o ICMS dos produtos destinados à exportação. Contudo, naquela época, as exportações brasileiras eram muito baixas e a perda de receita para os estados não era significativa, até mesmo porque a União ressarcia os estados das perdas provocadas pela legislação.

A partir do momento que as exportações começam a crescer em uma velocidade maior, os Estados começam a se sentir prejudicados, já que os repasses da União não acompanham a perda de arrecadação provocada pela Lei Kandir. Essa foi, ao longo dos últimos oito anos, uma grande crítica feita pelos governadores dos estados sobre a questão fiscal. Contudo, o problema não está exatamente na transferência de recursos da União para os Estados, como gritam os governadores, e sim na própria legislação do ICMS, que é totalmente ultrapassada e tem representando um entrave muito grande para o maior crescimento econômico do país. Isto porque atualmente não existe uma legislação única para o imposto, sendo que cada estado possui a sua.

Sim, acredite! É cada estado da federação que define o valor da alíquota do ICMS que cobrará dos produtos comercializados no seu território, podendo, por exemplo, desonerar determinados tipos de produtos (até mesmo isentar do pagamento do imposto) e sobretaxar outros. Não é difícil de imaginar o quanto isso é prejudicial para a economia brasileira como um todo, uma vez que favorece a chamada “guerra fiscal” entre os estados, ampliando a desigualdade regional e prejudicando muito o pacto federativo. O primeiro grande passo, portanto, seria a discussão e aprovação de uma legislação única para o ICMS – alíquotas e faixas que fossem as mesmas em todo território nacional.

A tentativa de se implementar essa unificação do ICMS já foi feita: entre 2003 e 2005 o governo tentou aprovar no Congresso Nacional um projeto de reforma tributária muito bom, que se aprovado ajudaria a desonerar em muito tanto o setor produtivo quanto os consumidores. A tramitação desse projeto evoluiu muito bem, até chegar ao ponto que tratava justamente da unificação do ICMS. Quando tocou nessa parte, que parece ser o “calcanhar de Aquiles” da reforma tributária, o projeto empacou de vez no Congresso. Tentou-se fatiar o projeto, discutir a criação de um fundo regional para compensar as perdas dos Estados com o ICMS, mas nada disso acalmou a fúria dos governadores de Estado na época.

E é aqui que esse blog gostaria de chegar: toda essa novela da lei Kandir só está sendo arrastada há mais de uma década por conta da má vontade dos Estados em se discutir a questão do ICMS. Todos parecem concordar que a reforma tributária é urgente, mas ninguém parece querer ceder um milímetro para que seja aprovada. Ou pelo menos, nenhum Estado deseja abrir mão de uma parte de sua arrecadação com o ICMS no curto prazo para se ter um ganho de médio e longo prazo na economia em geral. É importante salientar que se os Estados aceitassem colocar o dedo na ferida e discutir uma legislação única do ICMS, eles até poderiam perder receitas no curto prazo, mas depois de um tempo a desoneração dinamizaria a economia, e o volume arrecadado cresceria e beneficiaria os cofres públicos.

Com uma reforma na legislação do ICMS – que é o ponto que trava a reforma tributária – a arrecadação do imposto seria simplificada e, embora os Estados perdessem receita no curto prazo, no longo prazo eles seriam amplamente beneficiados, não necessitando mais se arrastar a novela da Lei Kandir. Não adianta a oposição vociferar e acusar o governo de não ter promovido nenhuma mudança neste sentido. O governo Lula tentou sim, durante dois anos, aprovar uma reforma tributária que simplificasse a tributação do ICMS, chegando-se até a cogitar em substituir esse imposto por outro – o IVA (Imposto sobre o Valor Agregado). Contudo, quem travou a discussão foram justamente os governadores, a maioria deles de oposição.

É importante salientar que não existe mágica quando o assunto é Reforma Tributária. União, Estados e Municípios terão sim impactos negativos sobre suas receitas no curto prazo e é preciso que cada um assuma o seu ônus, a fim de que no médio e longo prazo, todos ganhem com o crescimento do bolo tributário decorrente do maior crescimento econômico que a reforma tributária propiciará. De nada adianta os Estados quererem arrastar indefinidamente a Lei Kandir ou então a oposição ficar culpando o governo por conta de uma reforma que não foi feita em grande parte por culpa dos governadores. É preciso encarar de frente a questão, de modo a criar condições ainda melhores para um crescimento mais vigoroso da economia brasileira.