O governo Lula e o combate à exclusão elétrica

Uma das faces mais perversas da desigualdade social existente no Brasil, e acentuada, sobretudo, na década de 90, dizia respeito à exclusão elétrica, que atingia milhões de brasileiros, especialmente aqueles que habitavam em regiões com menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e menor renda. Neste sentido, como parte integrante do novo marco regulatório do setor elétrico, idealizado em 2003 e implantado oficialmente em 2004, o governo Lula procurou reverter essa situação através de medidas que visavam à universalização do acesso à energia elétrica.

Com este propósito, foi criado, em novembro de 2003, o Programa Luz Para Todos, coordenado pelo Ministério das Minas e Energia, que tinha à frente na época a então ministra Dilma Rousseff, operacionalizado pelo Eletrobrás e executado pelas concessionárias que atuavam nas diferentes áreas do Brasil. Naquele momento, a meta do programa era levar energia elétrica a cerca de 10 milhões de brasileiros que, de certa forma, ainda estavam presos ao século 18, pois não tinham acesso à luz elétrica, o que colaborava ainda mais para o baixo índice de desenvolvimento nessas regiões.

Ora, o acesso à energia elétrica é fundamental nos dias de hoje para o desenvolvimento econômico e também para a cidadania das pessoas, afinal de contas sem a eletricidade esses brasileiros não podiam ter uma televisão, um chuveiro elétrico, um eletrodoméstico qualquer, ficando presos, assim, a um passado que era desconhecido da maioria da população brasileira em regiões mais desenvolvidas do país. Neste aspecto, o Programa Luz para Todos foi um importante vetor de desenvolvimento social e econômico, à medida que contribuiu decisivamente para a redução da pobreza e aumento da renda de milhões de famílias.

Luz para Todos como agente de cidadania
É importante destacar que em governos anteriores houve a tentativa de reduzir uma parcela dessa exclusão elétrica que atingia milhões de brasileiros. Contudo, os programas desenvolvidos em governos anteriores exigiam uma contrapartida financeira dos beneficiários – ou seja, o governo federal levava a energia até essas regiões, mas o custo da instalação seria rateado entre a população. Isso acabou comprometendo a eficácia desses programas, uma vez que a inexistência de energia elétrica era verificada, como dito anteriormente, em regiões de extrema pobreza.

Assim, no Programa Luz para Todos, diferentemente de programas anteriores, a instalação elétrica, incluindo o padrão de entrada, seria gratuita. Ou seja, as famílias pagariam apenas pela energia elétrica que consumissem e que fosse registrada em conta de luz, como todos os cidadãos brasileiros. Segundo informações do Ministério das Minas e Energia, o orçamento total do Programa é da ordem de R$ 20 bilhões, dos quais R$ 14,3 bilhões são recursos do governo federal. O restante desses recursos é partilhado entre os governos estaduais, as concessionárias e as cooperativas de eletrificação.

Esses recursos federais são provenientes dos fundos setoriais de energia – a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e a Reserva Global de Reversão (RGR). Com esses recursos subvencionados e também com financiamentos que cobram taxas de juros bem abaixo do mercado, as concessionárias integrantes do Luz para Todos estão conseguindo acelerar o acesso à energia elétrica a milhões de brasileiros, contribuindo decisivamente para o êxito do programa. Vale destacar que o Programa estabelece a meta de que até 2010 todos os brasileiros que não têm acesso à energia elétrica no meio rural sejam atendidos pelo Luz para Todos.

Luz para Todos como vetor do desenvolvimento econômico
Desde a sua implantação, o Luz para Todos já levou energia elétrica a mais de 11,2 milhões de brasileiros, superando, com isso, a meta inicial do programa que era o atendimento a 10 milhões de pessoas. De acordo com os dados do programa, já foram atendidos pelo Luz para Todos 100 mil quilombolas, 103 mil indígenas, 1 milhão de assentados da reforma agrafia e quase 12 mil escolas rurais. Esses números são bastante expressivos e revelam ao mesmo tempo a grandiosidade deste programa e também a real dimensão da exclusão elétrica que havia no Brasil antes da sua implantação.

Para se ter uma idéia, desde o seu início foram implantados 5,6 milhões de novos postes elétricos, 831 mil transformadores de energia e nada menos que 1,09 milhão de quilômetros de cabos elétricos. A título de curiosidade, vale a pena destacar que essa quantidade de cabos elétricos instalada pelo Luz para Todos seria mais que suficiente para dar 27 voltas completas em torno da Terra! É importante considerar também o fato de que a universalização da energia elétrica possibilitou uma melhora nas condições de vida da população beneficiada.

De acordo com uma pesquisa encomendada pelo Ministério das Minas e Energia, o Luz para Todos melhorou a oportunidade de estudo para 40,7% das famílias beneficiadas; de trabalho para 34,2%; de renda para 35,6% e de saúde para 22,1% das famílias atendidas. Além disso, quase 1,6 milhão de famílias brasileiras passaram a ter televisão em suas casas e 1,5 milhão de famílias adquiriram geladeira após o acesso à energia elétrica promovido pelo programa do governo federal. Deve-se destacar, ainda, que nada menos que 480 mil pessoas atendidas pelo programa foram motivadas a voltarem para o campo, o que favoreceu, inclusive, a dinâmica urbana.

Percebe-se, dessa maneira, que ao estimular a comercialização de eletro-eletrônicos e também ao possibilitar um incremento na renda de milhões de brasileiros, o Luz para Todos teve um impacto positivo na economia como um todo. Para se ter uma idéia, desde sua implantação o Programa foi responsável pela criação de 338 mil novos postos de trabalho, diretos e indiretos. Isso mostra que, além de solucionar um grave problema de exclusão elétrica que havia no Brasil, tirando milhões de brasileiros do século 18 e os trazendo para o século 21, o Luz para Todos foi também decisivo para o aquecimento da economia em regiões anteriormente marcadas pelo subdesenvolvimento.

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Após a crise do setor elétrico em 2001, ocasionada basicamente pela falta de planejamento e investimento do governo federal àquela época, ficava evidente que o modelo setorial implementado pelo governo FHC estava esgotado e se mostrava incapaz, portanto, de solucionar os gargalos existentes no setor. Tão logo teve início, o governo Lula constatou a necessidade urgente de alterar a política do setor elétrico, de forma a evitar que novos racionamentos ocasionassem transtornos dos mais variados tipos aos brasileiros.

Assim, o Ministério das Minas e Energia, tendo à frente da pasta a então ministra da Dilma Rousseff, iniciou um trabalho de reformulação do marco regulatório do setor elétrico, delineando, assim, uma arquitetura que evitasse novos apagões como os ocorridos em 2001. O novo marco regulatório do setor elétrico, que começou a ser desenvolvido em 2003, no primeiro ano do governo Lula, e foi anunciado oficialmente em 2004, foi importante à medida que afastou definitivamente o risco de novos racionamentos no país, uma vez que se preocupou em casar oferta e demanda de energia elétrica, além de estabelecer as regras de comercialização no setor.

Para que fiquem claras as diferenças entre o novo marco regulatório do setor elétrico, implementado no governo Lula pela então ministra das Minas e Energia Dilma Rousseff, e o modelo setorial desenvolvido no governo FHC, resgatemos as principais características do marco regulatório implementado em 1995 pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Até 1993, no governo Itamar Franco, existia uma lei que decretava unicidade tarifária em todo o país: ou seja, as tarifas de energia elétrica cobradas pelas distribuidoras deveriam ser exatamente as mesmas, em quaisquer áreas do país.

O modelo do setor elétrico no governo FHC
Quando teve início o governo FHC, logo de imediato desenhou-se uma reformulação do setor elétrico brasileiro, atendendo, naturalmente, a diretrizes da política macroeconômica vigente. Neste sentido, a elaboração e implantação do modelo setorial elétrico de FHC tinham como princípio básico a transferência do monopólio estatal para a iniciativa privada, através da livre competição entre os agentes de geração e distribuição de energia elétrica. Entre fevereiro e julho de 1995, estabeleceram-se o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos e também as normas para outorga e prorrogação das concessões, o que ficou conhecido como Lei das Privatizações.

No mercado de energia elétrica, essas medidas tomadas na totalidade da economia fizeram-se sentir na adoção do novo modelo do setor elétrico, que instituía a privatização de toda a rede de distribuição, geração e transmissão de energia elétrica. O modelo aprovado por FHC instituía, assim, a desverticalização do setor elétrico (isto é, a diferenciação entre geradoras, distribuidoras e transmissoras), a criação do ONS (Operador Nacional do Sistema) e da Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) e também a criação do MAE (Mercado Atacadista de Energia), onde seria feita a livre comercialização da energia no mercado spot (mercado de curto prazo).

Esse complexo mercado que estava sendo criado dentro do setor contava com agentes públicos, representados pelas instituições governamentais (como o Ministério das Minas e Energia, o ONS, o MAE) e também com agentes privados, classificados em agentes de geração, de distribuição, de transmissão, de comercialização, consumidores livres e consumidores cativos. Na prática, os agentes públicos ficavam de longe, apenas fiscalizando o andamento das negociações feitas pelos agentes privados. A regra geral no modelo instituído no governo FHC era o livre comércio de energia entre ofertantes (geradoras, em primeira instância, ou agentes de comercialização, em segunda instância) e demandantes (distribuidoras e consumidores).

A segurança de suprimento no modelo do governo Lula
O papel secundário assumido pelos agentes públicos na concepção do modelo do setor elétrico do governo FHC e algumas falhas operacionais do mesmo foram fatores determinantes para levar o país ao racionamento de energia elétrica em 2001. Assim, com o início do governo Lula, a nova equipe do setor elétrico procurou desenhar um novo marco regulatório para o setor, baseando-se em três premissas fundamentais: garantir a segurança do suprimento de energia elétrica, promover a modicidade tarifária, por meio da contratação eficiente de energia para os consumidores regulados e promover a inserção social do setor elétrico, através dos programas de universalização do atendimento.

No que se refere à questão da segurança de suprimento de energia elétrica, esta não existia de maneira direta no modelo desenhado pelo governo FHC. A determinação naquele modelo era de que as geradoras eram obrigadas a contratar 95%, e não 100%, da demanda existente de energia, o que, na prática, acabava criando riscos de déficits de energia elétrica, posto que a tendência era de que a oferta fosse menor do que o necessário para suprir a demanda existente. Além disso, averiguou-se que o cálculo da energia assegurada pelas usinas estava desconsiderando efeitos de restrições operativas, o que poderia subdimensionar os riscos de novos apagões.

Além disso, o modelo desenvolvido no governo FHC não levava em conta a diferença na contribuição das térmicas para a segurança de suprimento, o que mais uma vez levava ao subdimensionamento das possibilidades de novos déficits de energia. Tendo tudo isso em vista, o novo marco regulatório do setor elétrico implantado em 2004 pelo governo Lula instituiu a contratação por parte das geradoras da totalidade de demanda existente, além de desenvolver um mecanismo de cálculo mais realista do lastro de energia, evitando, com isso, que novos déficits inesperados de energia pudessem ocorrer por conta da margem de erro em fórmulas de cálculos utilizadas pelo modelo anterior.

Em termos institucionais, o novo modelo definiu a criação de uma instituição responsável pelo planejamento do setor elétrico a longo prazo (a Empresa de Pesquisa Energética - EPE), uma instituição com a função de avaliar permanentemente a segurança do suprimento de energia elétrica (o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico - CMSE) e uma instituição para dar continuidade às atividades do MAE, relativas à comercialização de energia elétrica no sistema interligado (a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica - CCEE). Buscava-se, com isso, tornar mais rígidas as normais de fiscalização do suprimento de energia elétrica no Brasil, afastando definitivamente o risco de novos racionamentos.

Modicidade tarifária e o novo marco regulatório
Todavia, o aspecto mais interessante do novo marco regulatório implantado no governo Lula diz respeito às regras instituídas no sentido de permitir uma maior modicidade tarifária para os consumidores. No modelo anterior, do governo FHC, o preço da energia era definido pelo próprio mercado, através das forças de oferta e demanda no mercado spot e também nos contratos diretos entre geradoras, distribuidoras, agentes de comercialização e consumidores livres. Com a instituição do novo marco regulatório, foram criados dois ambientes de contratação da energia: o Ambiente de Contratação Regulada (ACR), do qual participam agentes de geração e distribuição, e o Ambiente de Contratação Livre (ACL), do qual participam agentes de geração, comercialização, importadores e exportadores de energia, e consumidores livres.

Ou seja, dentro do ambiente regulado, as tarifas negociadas entre agentes de geração e distribuidores teriam um teto, de modo a não onerar os consumidores cativos (residências, indústrias de baixa e média tensão e comércio), como ocorria no modelo anterior. Esse aspecto do novo marco regulatório foi importante, inclusive, para efetuar o controle inflacionário no Brasil, já que uma boa parte da inflação verificada no governo FHC era causada pelas tarifas de energia, que não obedeciam a uma regulação rígida como a verificada no novo modelo aprovado pelo governo Lula. Com isso, a livre comercialização de energia ficava restrita ao ACL, sendo que as tarifas incidentes sobre a esmagadora maioria da população teriam limites estabelecidos pelo ACR.

Um outro ponto interessante do novo marco regulatório – e que colaborou decisivamente para os menores preços das tarifas de energia – diz respeito à instituição da regra de que toda a compra de energia se daria por meio de leilões, que passaram a adotar o critério da “menor tarifa”. Além disso, instituiu-se a contratação de energia por licitação conjunta dos distribuidores (“pool”), visando obter, com isso, economia de escala na contratação de energia de novos empreendimentos, repartir riscos e benefícios contratuais e equalizar tarifas de suprimento. A contratação por meio de um pool de distribuidoras aumentava, na prática, o poder de barganha dessas empresas, permitindo tarifas menores, ao mesmo tempo que diluía o risco dos novos empreendimentos.

Levando-se em conta um plano de expansão da capacidade instalada, o novo marco regulatório instituiu a contratação separada das energias das novas usinas que seriam construídas (“energia nova”) e das energias das usinas já existentes (“energia velha”). Assim, o novo modelo do setor elétrico instituído pelo governo Lula determinava que as distribuidoras que fossem contratar a energia para atender a demanda já existente deveriam contratar a “energia velha”, enquanto para os acréscimos de demanda seria contratada a “energia nova”. Como a “energia velha” é gerada por empreendimentos que já foram parcialmente ou totalmente amortizados, então o seu preço é menor do que o da “energia nova”, contribuindo, assim, para menores tarifas aos consumidores finais.

O que se vê, de uma maneira geral, é que o novo marco regulatório do setor elétrico, desenvolvido e implantado pelo governo Lula, organizou de uma maneira muito mais eficiente o setor, à medida que ampliou a presença do Estado, que passou, além de fiscalizar, a regular os preços aos consumidores cativos e também proveu uma maior segurança de suprimento. As medidas tomadas por esse novo modelo, em vigência desde 2004, não somente asseguraram o abastecimento de energia elétrica no país, como também favoreceram tarifas menores para o consumidor final, sendo um importante instrumento de controle inflacionário. Com isso, o governo Lula afastou de vez o risco de novos racionamentos no país.



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Há exatos nove anos – no dia 10 de maio de 2001 – o Brasil começava oficialmente a preparação para um dos momentos mais danosos e prejudiciais de sua História recente: o racionamento de energia elétrica, que vigorou entre junho de 2001 e fevereiro de 2002. Nesta data, o então presidente Fernando Henrique Cardoso instituiu, por meio de Medida Provisória, a Câmara de Gestão da Crise de Energia (CGE) sob a presidência do ministro-chefe da Casa Civil àquela época, Pedro Parente, tendo como missão justamente administrar e planejar o racionamento que viria em seguida.

A crise no abastecimento de energia elétrica já era anunciada desde o início da década de 90, já que o consumo crescia em velocidade maior que a capacidade instalada de geração de energia elétrica. A partir de 1998, com a queda contínua da quantidade de energia armazenada nos reservatórios, o quadro ficou pior, agravando-se ainda mais no segundo semestre de 2000. Contudo, apenas em março de 2001 o então governo FHC admitiu a existência dessa crise no setor elétrico, de forma que a margem de manobra para evita-la ficou extremamente reduzida e o racionamento era, portanto, uma questão de tempo.

Assim, nos dias que antecederam a criação da CGE, o Ministério das Minas e Energia admitiu a necessidade de interrupções temporárias e regionais no fornecimento de energia elétrica, de forma a conciliar o consumo com a oferta de energia – começava a fase dos “apagões”. Caso essas interrupções não fossem suficientes para casar oferta com demanda, o governo tinha na manga um Plano B, que consistia na adoção das seguintes medidas, nessa ordem: 1) decretação de feriados nacionais; 2) utilização do estoque de água do reservatório da usina de Ilha Solteira; 3) interrupções no fornecimento de energia elétrica em feriados, sábados e domingos e em horários definidos pelo NOS (Operador Nacional do Sistema) e 4) interrupções de forma diária, em períodos definidos.

As regras do racionamento
A criação da Câmara de Gestão da Crise de Energia, no dia 10 de maio daquele ano, veio em consonância a um projeto da Aneel de fixar metas de consumo de energia elétrica dentre os diversos segmentos do mercado consumidor de energia, estipulando também multas no caso de ultrapassagem da meta. Começava-se desenhar, dessa maneira, o racionamento elétrico. De uma forma geral, a CGE era norteada por dois princípios básicos: primeiramente, cada consumidor teria o direito de decidir quando e como cumpriria a meta fixada para sua residência ou local de trabalho, deixando os “apagões” apenas como medida de última instância.

Um segundo princípio que norteou os trabalhos da CGE foi o de tentar atenuar a crise no setor produtivo, por meio de mecanismos especiais, que não surtiram os efeitos desejados, como veremos adiante. Assim, estabeleceram-se cinco linhas de ação da Câmara de Gestão da Crise: 1) Programa estrutural de aumento da oferta de energia; 2) Programa emergencial de aumento da oferta de energia; 3) Programa de conservação e uso eficiente de energia; 4) Revitalização do modelo do setor elétrico e 5) Medidas para atenuar os efeitos econômicos e sociais do racionamento. Não houve, contudo, a criação de programas específicos (à exceção do item 3), sendo essas linhas de ação tomadas por meio de diversas leis, decretos e medidas provisórias.

Tão logo foi criada, a CGE já estabeleceu as regras e diretrizes do racionamento do energia elétrica. Neste sentido os consumidores residenciais que tinham um consumo mensal superior a 100 kWh mensais, eram obrigados a economizar 20% da energia. Quem consumia entre 101 kWh e 200 kWh não pagava a multa em caso de ultrapassagem da meta, mas tinha que economizar 20% para não ter a energia cortada. Os domicílios com perfil de consumo acima de 200 kWh por mês ficavam sujeito a corte e multa, ao passo que as contas de luz acima de 200 kWh mês eram sobretaxadas mesmo que o consumo estivesse dentro da cota, segundo as regras estipuladas pela CGE.

As multas variavam da seguinte forma: os consumidores que não reduzissem o consumo pagariam tarifas de 50% a 200% mais caras pela energia que ultrapassasse a cota estabelecida pra seu domicílio. Todo consumo entre 201 kWh e 500 kWh era sobretaxado em 50%, mesmo que o consumidor economizasse os 20% , enquanto a parcela de consumidores com perfil de consumo acima de 501 kWh mensais tinha uma sobretaxa de 200% nas tarifas pagas. É importante destacar que quem descumpria as cotas de racionamento estava sujeito a um corte de energia de três dias no primeiro mês e seis dias em caso de reincidência.

No caso do setor produtivo, as regras instituídas pela CGE eram as seguintes: as indústrias e comércios com rede de baixa tensão eram obrigados a reduzir o consumo para 80% do consumo médio dos meses de maio, junho e julho de 2000, utilizando, assim, regra semelhante à aplicada para consumidores residenciais. As indústrias e comércios de alta tensão tiveram a meta calculada em função do nível de tensão e do setor da empresa. Para esse grupo, a meta de redução variava de 75% a 85%, sempre tomando como base os meses de maio, junho e julho do ano anterior ao racionamento. Já o consumidor rural teve que reduzir em 10% o consumo médio de energia a partir do dia 1º de junho de 2001.

Impactos do racionamento na economia brasileira
É importante destacarmos que no que diz respeito ao cumprimento do propósito inicial, o racionamento atingiu seu objetivo, já que conseguiu reduzir o consumo de energia elétrica – tanto residencial quanto industrial e comercial – para níveis compatíveis com a oferta de energia elétrica. Contudo, o cumprimento desse objetivo foi feito à base de um preço extremamente elevado, pois penalizou de forma significativa o desempenho da economia brasileira nos anos de 2001 e 2002. Para se ter uma idéia, enquanto em 2000 o PIB brasileiro havia registrado crescimento de 4,3%, em 2001 a elevação foi de 1,3%.

A produção industrial foi extremamente penalizada pelo racionamento: segundo os dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), a indústria como um todo registrou expansão de apenas 1,5% em 2001, bem abaixo da alta de 6,5% que havia sido verificada no ano anterior. Em 2002, por sua vez, o crescimento da indústria nacional foi de 2,4%, bem abaixo da média dos anos anteriores ao racionamento de energia elétrica. Os setores com alta intensidade de gasto de energia elétrica foram os mais penalizados: em 2001, eles registraram retração de 2,1% conforme os dados do IBGE para o período.

A economia forçada de energia impôs uma nova dinâmica tanto à indústria quanto ao comércio, o que acabou tendo reflexos negativos no mercado de trabalho. Para se ter uma idéia, em 2001, o número médio de pessoas ocupadas cresceu apenas 0,6% em comparação ao ano anterior, segundo dados do IBGE. No primeiro semestre de 2001, houve uma ligeira expansão de 1,5% do nível de emprego; contudo, com o racionamento iniciado em junho, o desempenho do mercado de trabalho ficou comprometido no segundo semestre daquele ano, apresentando recuo de 0,2% na comparação com igual período do ano anterior. Em todo o ano de 2000, anterior portanto ao racionamento, a população ocupada havia crescido 4,3%. Em 2002, mesmo com o fim do racionamento, o emprego registrou alta de apenas 1,7%.

Em julho de 2009, o TCU (Tribunal de Contas da União) publicou um relatório que contabilizou o prejuízo causado pelo racionamento de energia elétrica entre os meses de junho de 2001 e fevereiro de 2002. De acordo com a avaliação do TCU, o ônus causado pelo racionamento foi da ordem de R$ 45,2 bilhões, dos quais os consumidores arcaram com a maior parte do prejuízo (60%). Para se ter uma idéia do que esse montante significa, o relatório do TCU revela que esses recursos seriam suficientes para a construção de seis usinas hidrelétricas como a de Jirau, no rio Madeira.

Percebe-se, dessa maneira, que a falta de planejamento e investimento dos governos federais até 2001, incluindo aí o governo FHC, levou o Brasil a contabilizar enormes prejuízos derivados do racionamento elétrico em sua economia. Assim, o racionamento penalizou a indústria, o comércio e todo o setor produtivo, incorrendo na geração de menos empregos e impactando, dessa forma, no desempenho da economia como um todo. Felizmente, tão logo iniciou o seu governo, o presidente Lula tomou medidas importantes no sentido de solucionar o gargalo existente no setor elétrico e evitar, assim, que novos racionamentos de energia ocorressem no Brasil.

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Planejamento, investimento e responsabilidade são termos recorrentes no discurso do PSDB e partidos aliados. No melhor estilo de “façam o que eu digo, mas não o que eu faço”, o demo-tucanato, contudo, parece não priorizar nas ações, tomadas ao longo de seus governos, essas práticas que permeiam os seus discursos e análises. Prova cabal disso foi a crise no setor energético desencadeada há exatos nove anos, em 2001, quando o governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB-SP) mergulhou o país no maior racionamento de energia da sua História.

Os efeitos do racionamento foram desastrosos: além de sucessivas interrupções no fornecimento de energia elétrica – os chamados “apagões” -, a população brasileira ainda teve que sentir no bolso os efeitos da crise. Afinal de contas, a crise energética de 2001 atingiu em cheio o setor produtivo: a indústria produziu menos, o setor terciário (de comércio e serviços) também foi amplamente prejudicado e, como conseqüência, ampliou-se ainda mais o desemprego. Tendo durado oito meses, entre junho de 2001 e fevereiro de 2002, o custo total do racionamento de energia foi de R$ 45,2 bilhões, segundo cálculos do TCU (Tribunal de Contas da União).

Para se ter uma idéia, o relatório do TCU, finalizado em 2009, mostrou que o consumidor arcou com a maior parcela do ônus – 60% do prejuízo causado pelo racionamento de energia foram pagos pela população brasileira. O restante, por sua vez, foi pago pelo Tesouro Nacional, que também acabou onerando os contribuintes. Mas o que motivou a crise no setor energético em 2001? Naquele ano, o então presidente FHC justificou a crise pela falta de chuvas no período, o que de fato não deixou de contribuir para a piora da situação. Contudo, uma análise mais profunda dos dados do setor elétrico mostra que a crise já era anunciada pelo menos desde o início dos anos 90.

Forte exposição do setor elétrico brasileiro
Para entendermos melhor as causas da crise energética de 2001, devemos levar em conta que de toda energia elétrica fabricada no Brasil, nada menos que 90% vêm da matriz hidráulica, ou seja, das usinas hidroelétricas. Isso se deve, basicamente, ao fato de que o Brasil é um país com um grande número de bacias hidrográficas, o que favorece largamente a utilização dessa matriz para a produção de energia elétrica. Sem contar o fato de que o custo do MWh (MegaWatt hora) produzido em uma usina hidrolétrica é bem menor que o custo de produção do mesmo MWh em uma termelétrica ou em uma usina termo-nuclear.

Ora, sabemos que a eletricidade é uma forma de energia que não pode ser armazenada, a não ser em pequenas quantidades, como nas pilhas, por exemplo. Por outro lado, temos a compreensão também de que o “combustível” para geração de energia elétrica a partir da matriz hidráulica – ou seja, a água – este sim pode ser armazenado em grandes quantidades, nos chamados reservatórios. Neste sentido, os reservatórios armazenam e regulam a vazão da água, de forma a equilibrar a geração de energia elétrica em todas as usinas. Assim, são esses reservatórios que permitem o acúmulo de água em quantidade suficiente para que a geração de energia elétrica esteja garantida, ainda que chova em pouca quantidade durante um determinado período.

Em países com número considerável de plantas industriais, como no caso do Brasil, o consumo de energia elétrica por parte da sociedade tende a crescer de uma maneira contínua ao longo dos anos. Naturalmente, em períodos onde a atividade econômica é maior, esse crescimento se dá de forma acelerada. Contudo, mesmo em anos de baixo crescimento econômico, ainda assim o consumo de energia tende a crescer, até mesmo em resposta à dinâmica do crescimento populacional. Vê-se aqui, portanto, que partido-se da premissa de crescimento continuado do consumo de energia, o governo de um país deve investir cada vez mais na expansão da capacidade instalada de geração de energia elétrica, ampliando, dessa forma, a quantidade de usinas e reservatórios e reduzindo, por outro lado, a exposição do país às variações hidrológicas.

Consumo de energia cresceu mais que capacidade instalada
E é exatamente neste ponto que encontramos as raízes da crise energética que assolou o Brasil em 2001. Dados do Ministério das Minas e Energia mostram que, desde 1982, o consumo de energia elétrica vinha crescendo em velocidade maior que a capacidade instalada de geração de energia. Para se ter uma idéia, entre 1982 e 1998, ano em que começou o segundo mandato de FHC, o consumo de energia elétrica no Brasil cresceu 130%, enquanto a capacidade instalada registrou avanço de 65%. Ou seja, o consumo avançou duas vezes mais que a capacidade de geração de energia.

Não é preciso altos conhecimentos do setor elétrico para se chegar à conclusão de que se o consumo cresce mais que a capacidade instalada de geração, aumenta-se consideravelmente o risco de déficit de energia, como se chegou bem perto em 2001 forçando o governo ao racionamento. Somente na década de 80, o consumo de energia elétrica no Brasil avançou 77,4% contra 58,5% de crescimento da capacidade instalada de geração de energia elétrica. Nos cinco primeiros anos da década de 90, o consumo cresceu 22%, enquanto a capacidade instalada registrou elevação de 11%.

O que se vê aqui, por meio destes dados, é que a crise no setor elétrico já era anunciada desde o início do governo FHC, devendo ter sido tratada com extrema prioridade, uma vez que era perfeitamente possível visualizar, em 1995, que variações hidrológicas negativas (como a falta de chuvas, por exemplo) mais cedo ou mais tarde poderiam levar o Brasil ao racionamento. E de fato a “profecia” tomou vida a partir de 1998, quando os níveis dos reservatórios brasileiros começaram a baixar, em função de uma redução no índice pluviométrico.

Segundo dados do ONS (Operador Nacional do Sistema), a energia armazenada nos reservatórios das regiões Sudeste/Centro Oeste (que abrigam grande parte da população brasileira) passou de 65,5% em 1998 para 28,1% em 2001! A redução da energia armazenada nos reservatórios, por conta da diminuição do índice pluviométrico, foi agravada, neste sentido, pela falta de aumento na capacidade instalada de geração em anos anteriores, reproduzindo, assim, uma combinação explosiva que levou à crise do setor elétrico em 2001.

A tentativa termelétrica para solucionar o gargalo
Diante deste quadro preocupante, o governo FHC tardiamente procurou remediar a situação através do investimento na expansão do parque termelétrico brasileiro. Em 1996, foi assinado pelo Brasil um contrato de compra de gás natural com a Bolívia, que previa, basicamente, que o preço do gás comprado pelo Brasil seria definido de acordo com a variação do dólar e do preço do produto no mercado internacional. O contrato ainda estipulava uma cláusula “take or pay”, pela qual o governo brasileiro se comprometia à compra de uma quantidade mínima de gás natural boliviano ainda que esse gás não fosse utilizado.

Essas condições comerciais foram extremamente desvantajosas para o Brasil, uma vez que ampliavam consideravelmente o risco do investimento por expor diretamente o seu custo às oscilações do mercado de câmbio e por fixar níveis mínimos de compra. Naturalmente, não houve interesse dos investidores brasileiros em apostar nesse projeto e, por outro lado, o Programa de Desestatização da Economia promovido pelo governo FHC desde 1995 não permitia que o Estado atuasse de maneira direta na expansão do parque termelétrico brasileiro. E com isso a saída termelétrica para a solução do gargalo energético acabou ficando em “stand by”, só sendo tirada da gaveta em 2000, quando o racionamento parecia mais próximo do que se esperava.

Assim, por meio do Decreto 3.371 de 24 de fevereiro de 2000, o governo FHC instituiu o Programa Prioritário de Termeletricidade (PPT), procurando correr atrás do prejuízo e ampliar a capacidade de geração térmica. Com o aprendizado dos erros cometidos na tentativa anterior, o governo federal concedeu novos incentivos à ampliação do parque termelétrico, dando aos investidores a garantia de que o valor normativo das tarifas permitidas pela Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) estaria em linha com o valor do custo de geração da energia elétrica através do gás natural. O plano firmado neste momento até que foi bom, mas não daria conta de evitar o racionamento no país, já que a construção de uma usina térmica leva em média dois anos.

Para se ter uma idéia, em 2000 o consumo verificado de energia elétrica foi de 37,8 mil MW frente a uma capacidade instalada de geração de energia de 73,7 mil MW. Contudo, como o volume médio dos reservatórios estava em queda desde 1998 e a energia média armazenada nos reservatórios do Brasil caiu para 53,2% em 2000, a oferta efetiva de energia elétrica naquele ano foi de 39,8 mil MW! Ou seja: o consumo naquele ano (37,8 mil MW) praticamente encostou na oferta (39,8 mil MW) de energia e, como nos primeiros meses de 2001 a tendência era de uma aproximação ainda maior, o governo FHC anunciou, em maio daquele ano, que seria aplicado um racionamento de energia no país.

O que se vê aqui, portanto, é que a crise do setor elétrico em 2001 poderia muito bem ter sido evitada, já que se tratava de uma “bomba relógio” prestes a explodir a qualquer momento desde o início dos anos 90. Quando teve início o governo FHC, em 1995, esta deveria ter sido a prioridade imediata, já que a exposição do setor elétrico a fatores hidrológicos estava assustadoramente elevada. Percebe-se, dessa maneira, que o racionamento energético de 2001 foi uma combinação de falta de planejamento à falta de investimento do governo federal, já que os programas lançados por FHC não foram adequados para atrair os investimentos necessários ou então vieram muito tardiamente. Um misto de falta de planejamento, falta de investimento e irresponsabilidade do governo tucano!